Dimensión económica y financiera de la Infraestructura Verde Municipal.

Claramente, la salida a la crisis sociosanitaria y económica que nos está aquejando anivel global nos obliga a reconsiderar la oferta de espacios públicos que nuestras ciudades ponen a disposición de sus ciudadanos y que son, a todas luces insuficientes

Por ello, y ya desde hace muchos meses, el Proyecto de la Estrategia Estatal de la Infraestructura verde y la conectividad y restauración ecológica pone en valor dicha infraestructura como una parte vital de los servicios que el Municipio, la Comunidad o el Estado ha de poner a disposición de los ciudadanos.

Ahora es el momento de llevarlo a la práctica, ahora si es cierto que no hay más plazo para dilatar su ejecución, que deberá ser inmediata y urgente.

La cuantía total dependerá de las alternativas elegidas por las distintas administraciones públicas y de factores contextuales cuyo alcance e implicaciones a fecha de hoy son desconocidos, y por otro, porque se dispone de muy poca información acerca de los costes directos e indirectos que pueden implicar las actuaciones ambientales. En España, pueden mencionarse dos antecedentes con objetivos de estimación similares, aunque con resultados no extrapolables dado que su ámbito de valoración era muy diferente:

El Plan Estratégico del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad 2011-2017 recogía una estimación presupuestaria de 750 millones de euros para el desarrollo de las acciones recogidas en el mismo a lo largo de sus seis años de vigencia.

El Informe Valoración de los costes de conservación de la red Natura 2000 en España estimaba que el coste directo de la red Natura 2000 suponía un coste anual de 943,7 millones de euros (68,8 euros por hectárea) para las Administraciones Públicas españolas, aunque el informe consideraba que para cubrir por completo los objetivos de conservación de la Red sería necesario aumentarlo hasta 1.556,9 millones de euros (113,5 euros por hectárea).

A falta de estimaciones realizadas directamente para el caso español puede también resultar adecuado emplear transferencia de resultados obtenidos en otros estudios. Una alternativa es aplicar los modelos de predicción de costes desarrollados por Balmford et al. (2003), generados estadísticamente a partir de estudios de costes de gestión en espacios naturales de alrededor de 40 países del mundo, aunque hay que tener en cuenta que las estimaciones probablemente estarán sesgadas al alza en relación con las necesidades de financiación de la infraestructura verde ya que los estudios de partida se basan en espacios protegidos.

Igualmente es preciso tener en cuenta que la implementación de la infraestructura verde puede conllevar una serie de costes indirectos, básicamente debido a la disminución de la actividad económica derivada de las limitaciones de uso impuestas sobre el territorio calificado. considerablemente amplio. En todo caso es necesario recordar que el desarrollo de la infraestructura verde debe ser entendido como un objetivo transversal, al que se debe contribuir activamente desde todos los frentes implicados y de forma decisiva, ya que en caso contrario se corre el riesgo de fracasar en el intento.

8.1 Financiación pública

A pesar de que la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, creó el Fondo para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad “con objeto de poner en práctica aquellas medidas destinadas a apoyar la consecución de los objetivos de la Ley”, la falta de desarrollo reglamentario ha impedido hasta ahora la posibilidad de utilización de esta prometedora vía. La reforma de la Ley en 2015 ha mantenido la concepción de este Fondo en su art. 78, al igual que ha hecho con las previsiones para ayudas a entidades sin ánimo de lucro de ámbito estatal para actuaciones que afecten a más de una Comunidad autónoma y que tengan por objeto la conservación del patrimonio natural y la biodiversidad (art. 75), promoción de la custodia del territorio (art. 76), e incentivos a las externalidades positivas en el ámbito de los espacios protegidos y de los acuerdos de custodia del territorio (art. 77).

Al margen de las previsiones mencionadas de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, puede decirse que no existen aún líneas generales de financiación pública nacional específicas para fomentar la conectividad ecológica, incluso a nivel regional, aplicables al mantenimiento y conservación de zonas o redes de conectividad identificadas como prioritarias a nivel espacial. Sí existen en cualquier caso otras líneas o partidas de financiación destinadas a objetivos más generales de conservación de espacios protegidos, de mejora ecológica del medio o incluso de adaptación al cambio climático, y que podrían contribuir potencialmente a mejorar la conectividad ecológica, como es el caso de la financiación que se destina a la desfragmentación de las infraestructuras de transporte y las acciones de mejora de la biodiversidad y conservación de espacios naturales, o el Plan de Impulso al Medio Ambiente para la Adaptación al Cambio Climático en España (PIMA Adapta). En todo caso cabe destacar la relevancia del papel del Estado y las Comunidades Autónomas en el acceso y la orientación de fondos estructurales o fondos competitivos, como es el caso del Marco de Acción Prioritario de la red Natura 2000 o del aún pendiente Marco de Acción Prioritario en materia de Restauración de Ecosistemas, que será clave en el desarrollo del objetivo 2 de la Estrategia de la Unión Europea sobre la Biodiversidad 2020.

En el ámbito de la Unión Europea sí existen instrumentos financieros que pueden ser utilizados para promover el desarrollo de una infraestructura verde y de la conectividad ecológica. El artículo 8 del Reglamento (UE) No. 1303/2013 recuerda que los objetivos de cualquiera de los fondos estructurales y de inversión europeos se perseguirán de conformidad con el principio de desarrollo sostenible y con el fomento por parte de la Unión del objetivo de conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente. También señala que los Estados miembros y la Comisión velarán por que en la preparación y la ejecución de los programas se promuevan los requisitos de protección medioambiental, la eficiencia de los recursos, la mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo, la biodiversidad, la capacidad de adaptación frente a los desastres y la prevención y gestión de riesgos.

Entrando en la revisión de los posibles instrumentos específicos de financiación, para el período de programación 2014-2020 el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), vinculado a la Política Agraria Común (PAC), son quizá los que ofrecen mayores posibilidades de financiar la conectividad espacial y la regeneración de ecosistemas naturales en el medio rural, así como para promover la diversificación económica de los usos del suelo y la creación de zonas multifuncionales basadas en el mantenimiento de ecosistemas naturales.

En cuanto a los Fondos FEDER, dentro del objetivo temático 5 (promover la adaptación al cambio climático y la prevención y gestión de riesgos) pueden incluirse acciones relacionadas con la prevención de inundaciones (incluyendo restauración de vertientes, llanuras inundables o restauración y conservación de humedales), la prevención de incendios (tratamientos selvícolas, diversificación de usos del suelo, restauración de zonas afectadas por incendio o infraestructuras de defensa), la prevención de la erosión o la prevención de riesgos en general.

Por su parte, dentro del objetivo temático 6 (conservar y proteger el medio ambiente y promover la eficiencia de los recursos) pueden tener cabida actuaciones dirigidas a disminuir la fragmentación del territorio causada por diversas infraestructuras, como proyectos de supresión o permeabilización de obstáculos, establecimiento de corredores ecológicos y mantenimiento y restauración de los ya existentes como la red de Vías Pecuarias, creación de áreas naturales en zonas periurbanas, protección de hábitats costeros y marinos alterados por tránsito de personas o tráfico marítimo o restauración de humedales en áreas de antiguas actividades extractivas.

Debido al esquema de distribución de competencias en el Estado español, la distribución de gran parte de estos fondos se hace a las Comunidades Autónomas en función de los Programas Operativos definidos por éstas, que han de ser aprobados por el Estado y por la Comisión Europea, lo que da lugar a que existan diferencias regionales dentro de las distintas posibilidades de financiación.

En cuanto a los Fondos FEADER (Reglamento UE 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural), a través de los distintos Programas de Desarrollo Rural (PDR) pueden financiarse actuaciones como el asesoramiento para adopción de buenas prácticas que fomenten la conectividad, apoyo a acciones que incrementen la biodiversidad faunística en explotaciones, revegetación del Dominio Público Hidráulico en zonas con intensa fertilización o en zonas sensibles de la Directiva de Nitratos, rehabilitación de elementos de interés para la biodiversidad en Red Natura 2000 y otras zonas con alto valor natural, restauración y mejora forestal, prevención y reparación de los daños causados a los bosques por incendios, desastres naturales y catástrofes, creación de corredores naturales o el apoyo a prácticas agroganaderas que contribuyan a conservar la biodiversidad y prevengan la erosión. De nuevo, los PDR recogerán unas u otras alternativas de medidas en función de las posturas de cada Comunidad Autónoma.

Dimensión económica y financiera

Desde un enfoque diferente, el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), también vinculado a la PAC, puede servir para financiar la infraestructura verde mediante los instrumentos de financiación del Pilar 1 (pagos directos) asociados al cumplimiento de prácticas beneficiosas para la conservación de la biodiversidad (pagos verdes), que pueden financiar tanto la matriz agraria como pastizales y otras áreas de mayor valor. Existen otras alternativas como el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP), a través de la protección y recuperación de la biodiversidad y los ecosistemas acuáticos, o el Fondo Social Europeo (FSE), vía estudios, asesoramiento y sensibilización.

En el ámbito de los programas de la Unión Europea que se implementan por concurrencia de proyectos, cabe destacar por su orientación específica el programa LIFE. Concretamente, en su subprograma Medio Ambiente, LIFE Naturaleza y Biodiversidad puede financiar actividades dirigidas a mejorar el estado de conservación de los hábitats y las especies y para la aplicación de la Estrategia de la Unión Europea sobre la Biodiversidad hasta 2020 (con acciones para mejorar el conocimiento de los ecosistemas y los servicios ecosistémicos en la UE, incluyendo cartografía y evaluación económica; para fijar prioridades de restauración y fomentar el uso de infraestructura verde; y acciones para prevenir la pérdida neta de biodiversidad y servicios ecosistémicos, todas ellas orientadas hacia el objetivo 2 de la Estrategia), mientras que LIFE Medioambiente y Eficiencia en el Uso de los Recursos financia proyectos piloto y demostrativos que aporten soluciones a problemas ambientales. El subprograma de Acción por el Clima presenta posibilidades de financiación especialmente en el área de adaptación al cambio climático. El nuevo reglamento LIFE contempla además la posibilidad de presentar proyectos integrados, que permiten explorar la gestión integrada de un problema ambiental con el uso de distintos fondos europeos y que tienen una escala territorial amplia^[1]. Dentro de un panorama mucho más amplio, el programa marco Horizonte 2020 también permite la implementación de proyectos vinculados con el desarrollo de la infraestructura verde y que demuestren un claro valor de innovación, especialmente en relación con la consecución del reto social 5 (Acción por el clima, medio ambiente, eficiencia de los recursos y materias primas). Ambos mecanismos pueden ayudar a poner en marcha acciones puntuales, idealmente dentro de un plan amplio y con suficiente sostenibilidad política y financiera. Merece igualmente la pena destacar los proyectos de cooperación internacional como vía potencial de financiación para actuaciones que cuadren con los objetivos establecidos en cada uno de los programas, categoría en la que se encuentran diferentes alternativas de cooperación interregional, transfronteriza o transnacional (el caso de Interreg en general, o más específicamente Interreg-SUDOE, Interreg-MED y POCTEP). 

8.2 Financiación privada y público-privada

Además de las no siempre abundantes fuentes públicas de financiación pública, cabe explorar formas de colaboración con el sector privado que pueden convertirse en auténticas fuentes de financiación alternativas. La propia Administración Pública ha subrayado la necesidad de buscar “mecanismos innovadores de financiación”^[2],  citando los siguientes instrumentos que podrían dar lugar a vías de financiación privada y público-privada:

• Incentivos para retribuir las externalidades positivas generadas por los servicios de los ecosistemas.
• Esquemas para el pago por servicios de los ecosistemas, coherentes con los objetivos de conservación y uso sostenible de la biodiversidad.
• Sistemas basados en la creación de créditos negociables, tales como bancos de biodiversidad, que contribuyan a los objetivos de conservación y protección
• Mecanismos de compensación relacionados con la diversidad biológica.
• Acuerdos voluntarios para la protección de la biodiversidad.
• Mecanismos de certificación y etiquetado para reflejar las repercusiones sobre la biodiversidad de determinados productos.

Muchos de estos instrumentos están íntimamente relacionados. Así, los bancos de biodiversidad, también llamados bancos de hábitat o bancos de mitigación, pueden utilizarse como mecanismos de compensación de impactos ambientales, y el pago por servicios ambientales tienen su base precisamente en la retribución de externalidades positivas de los servicios ecosistémicos, mientras que el etiquetado ecológico de productos o servicios, si bien es claramente un mecanismos de mercado puede considerarse como un incentivo para que el oferente “eduque” al consumidor en la demanda y consumo de productos ambientalmente correctos, como parte fundamental de una estrategia que fomente un modelo económico más sostenible. Revisaremos a continuación algunos de los aspectos más significativos en relación con dos instrumentos diferenciados, como son el pago por servicios ambientales y los bancos de hábitat.

        1.      Pago por servicios ambientales (Quién contamina, paga, quien provee, cobra)

El artículo 73 de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, reconoce los servicios prestados por los ecosistemas e insta a regular incentivos para retribuir las externalidades positivas en espacios naturales, aplicando el principio “quien provee, cobra” (o también “quien se beneficia, paga”). sumideros de carbono, absorciones de contaminanes, etc generados por infraestructuras públicas o privadas deberían recibir una compensación económica por parte de quien hace uso de dichos beneficios ecosistémicos con fin de lucro.

Según se destacaba en el “Plan estratégico del patrimonio natural y de la biodiversidad 2011-2017”, estos mecanismos serán eficaces siempre que se establezca una relación causal directa entre una actividad determinada y la cantidad de activo natural generado. Cuando se alcanza esta consistencia, los pagos por servicios ambientales pueden alinearse con otros mecanismos de mercado para incentivar el desarrollo de modelos de negocio en favor de la conservación, bien como parte del core business, bien como un incentivo adicional o ingreso complementario que facilite el éxito del plan de negocio. En una situación ideal, estos incentivos deberían fomentar actividades económicamente rentables, que además proporcionen un valor añadido en términos de conservación o mejora del capital natural.

En Reino Unido, por ejemplo, se han desarrollado proyectos demostrativos con un relativo éxito. Según el Departamento de Medio Ambiente británico, que estos proyectos lleguen a feliz término pasa por asegurar, entre otros aspectos:

1. la voluntariedad del acuerdo entre el proveedor de los servicios ambientales y quien se beneficia de ellos;
2. el aseguramiento de que la retribución llega directamente a los titulares de los hábitats que proveen los servicios (a veces se requerirán “brokers” o intermediadores que faciliten la puesta en contacto de proveedores y beneficiarios);
3. la adicionalidad, esto es, la retribución de los servicios ambientales ligada a acciones de conservación que, en otras condiciones, no se habrían activado; y
4. que en la medida de lo posible se evite que el pago por servicios ambientales en un territorio esconda el daño producido en otro (en cierto sentido, se trataría de evitar la “deslocalización” de los impactos ambientales, a costa de este mecanismo).

En muchos casos la existencia de instrumentos financieros adecuados que faciliten el desarrollo de estas actividades económicas se convierte en un factor crítico de éxito. En este sentido, la Natural Capital Financing Facility pretende suplir las barreras e ineficiencias del sistema financiero europeo para rentabilizar los proyectos de negocio que preservan el capital natural. Esta iniciativa de la Comisión Europea, soportada por el BEI y vinculada al programa LIFE, movilizará cerca de 300 millones de euros en proyectos hasta el año 2020, financiando entre otras actividades el pago por servicios ambientales o los bancos de hábitat, así como otros modelos de negocio innovadores que favorezcan la biodiversidad, la adaptación al cambio climático, la conservación o restauración del capital natural. Es interesante destacar que un mecanismo de pago por servicios ambientales permite actuaciones muy diversas, incluyendo incluso la compensación por proyectos de absorción de dióxido de carbono, como iniciativa que facilita la monetización de uno de los servicios ecosistémicos de los bosques, vinculados a eventuales registros de huella de carbono (Fundación Biodiversidad, 2015).

Por otra parte, los acuerdos de custodia del territorio son generalmente reconocidos como un instrumento útil para dotar de una estructura viable el pago por servicios ambientales. Se basan en la suscripción de acuerdos voluntarios entre los propietarios y usuarios de los territorios que producen servicios ambientales, y las llamadas “entidades de custodia”, al objeto de mantener o restaurar el capital natural. En nuestro país, estas entidades tienen en general la forma de una ONG o asociación sin ánimo de lucro, con un objeto social enfocado en la conservación de la biodiversidad. En España, de acuerdo con la Fundación Biodiversidad, existían en 2015 un total de 216 entidades de custodia del territorio, que gestionaban cerca de 2.700 acuerdos cubriendo una superficie de 550.987 hectáreas.

        2.      Bancos de hábitat

Los bancos de hábitat son una forma particular de un mecanismo que, en un sentido más amplio, se ha dado en llamar biodiversity offsetting en la literatura anglosajona. Estos instrumentos contemplan en todos los casos actuaciones de conservación o mejora del capital natural, que tienen por objeto compensar los impactos residuales producidos en otras áreas del territorio. Mientras que los mecanismos de custodia del territorio se basan en el principio “quien provee, cobra”, los bancos de hábitat están claramente enfocados hacia el precepto “quien contamina, paga”.

Dimensión económica y financiera

En particular, los bancos de hábitat se conciben como instrumentos de mercado que permiten la transacción de créditos ambientales para compensar los débitos generados por daños ambientales derivados de actividades económicas. Los créditos, generalmente medidos en términos de superficie, son generados por el titular o gestor de un territorio mediante actuaciones de conservación o restauración ecológica del hábitat. Estos créditos se depositan en un “banco” o registro donde otros agentes, bien por estar obligados a ello o bien de forma voluntaria, acuden a comprarlos para compensar los impactos residuales generados por sus actividades.

Para que estos mecanismos contribuyan a conservar o mejorar de forma efectiva el capital natural es importante que se rijan por el principio de “no pérdida neta” de biodiversidad, así como que  aseguren la “adicionalidad” de las actuaciones llevadas a cabo. Para garantizar este principio, debería certificarse que dichas actuaciones se ajustan a alguna de las siguientes opciones:

1. la restauración de una zona degradada, para devolverla los recursos naturales o los servicios que estos prestaban;

• la creación de un recurso natural en un lugar en el que no existía antes;
• la mejora de un recurso para intensificar las funciones o servicios o cambiar el grado de calidad de los mismos;
• la preservación o prevención del deterioro de un recurso o servicio.

El número de créditos que se obtengan mediante estas actuaciones debe estar regulado por la Administración Pública, quien supervisa su valoración y otorgamiento a través de un organismo regulador creado al efecto, mientras que la oferta y demanda fija en el mercado los precios de adquisición o venta de tales activos. El objetivo final es la generación de recursos económicos suficientes para el mantenimiento a perpetuidad (o durante el tiempo que se establezca) de un territorio con un determinado estado de conservación en términos ecológicos.

En el proyecto REMEDE^[3] los bancos de hábitat se reconocen como un instrumento útil para “llevar a cabo medidas reparadoras complementarias y compensatorias de una manera eficiente y suponiendo un aumento de los beneficios ecológicos”. Estos mecanismos han tenido un particular desarrollo en Estados Unidos desde principios de la década de los ochenta, de la mano de la Ley Federal de Aguas (Clean Water Act), para solventar los problemas asociados a la protección de humedales, mediante la creación de incentivos económicos para la compensación (bancos para la mitigación de humedales, Wetland Mitigation Banks). En la actualidad, en EE.UU. el comercio de créditos derivados de bancos de hábitat en sus diferentes modalidades alcanza los 2.200 millones de dólares al año. Otros países, como Australia o Alemania, llevan aplicando estos modelos desde hace varios años o incluso décadas. En otros, entre ellos Reino Unido o Francia, se está legislando en la materia o desarrollando proyectos demostrativos.

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[1] Ver ejemplos de proyectos pasados en http://ec.europa.eu/environment/life/publications/lifepublications/lifefocus/documents/green_infra.pdf

[2] http://www.mapama.gob.es/en/biodiversidad/temas/conservacionde-la-biodiversidad/valoracion-y-aspectos-economicos-de-la-biodiversidad/cb_vae_mecanismos_innovadores_financiacion.aspx

[3] Resource Equivalency Methods for Assessing Environmental Damage in the EU. Deliverable nº 2: work plan (http://www.envliability.eu)